SOUS-SECTION 2 DISPOSITIONS CONCERNANT LE FONCTIONNEMENT DES ORGANISMES CONSULTATIFS PLACÉS AUPRÈS DES AUTORITÉS DE L'ÉTAT ET DE SES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS ADMINISTRATIFS
SOUS-SECTION 2
Dispositions concernant le fonctionnement des organismes consultatifs placés
auprès des autorités de l'État et de ses établissements publics administratifs
1Le chapitre III du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 traite du fonctionnement des organismes consultatifs dont l'avis est requis préalablement aux décisions prises à l'égard des usagers.
Il prévoit notamment, en l'absence de textes réglementaires :
- les délais de convocation (cinq jours avant la date de la réunion) ;
- la communication des documents aux membres de la commission ;
- les quorums ;
- la communication des extraits de procès-verbaux aux intéressés.
A. CHAMP D'APPLICATION
2Aux termes de l'article 10 du décret, ces dispositions sont applicables aux organismes collégiaux dont l'avis est requis préalablement aux décisions prises à l'égard des usagers et des tiers par les autorités administratives.
Les dispositions des articles 10 à 15 du décret sont donc applicables aux commissions consultatives suivantes :
- commission communale des impôts directs qui doit émettre un avis sur les réclamations présentées en matière de taxe d'habitation, de taxe d'enlèvement des ordures ménagères, de redevances communale et départementale des mines ;
- commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires lorsqu'elle est saisie d'un différend dans le cadre de la procédure contradictoire ou de la procédure de taxation d'office pour défaut de réponse à une demande de justifications à la suite d'un examen contradictoire de situation fiscale personnelle (articles L. 16 et L. 69 du LPF) ;
- commission départementale de conciliation ;
- commissions d'agréments administratifs ;
- commission d'agrément des centres de gestion agréés ;
B. INCIDENCES DU DÉCRET
I. Convocation des membres
3L'article 11 du décret prévoit, à défaut de dispositions réglementaires contraires, que les membres d'une commission doivent recevoir une convocation écrite comportant l'ordre du jour cinq jours avant la date de la réunion. Cette exigence est prescrite à peine d'irrégularité de la procédure.
Par contre, l'adjonction à la convocation des documents nécessaires à l'examen des affaires portées à l'ordre du jour n'étant prévue que d'une manière éventuelle, son défaut n'entraîne pas l'irrégularité de la procédure.
Les délais de convocation prévus spécifiquement par les textes concernant les commissions locales et centrales d'agrément (articles 121 V bis et 121 V ter de l'annexe IV au CGI) sont maintenus.
Pour les autres commissions, il est donc impératif que les membres reçoivent les convocations cinq jours avant la séance (délai franc n'incluant ni le jour d'envoi de la convocation, ni le jour de la réunion) et, sur demande expresse des commissaires non-fonctionnaires, de leur communiquer une copie du rapport de l'administration et des documents annexes (cette règle s'applique déjà, en pratique, pour le contribuable).
Ainsi, pour la commission communale des impôts directs, cette commission se réunit à la demande du directeur des services fiscaux sur convocation du maire. Dans la pratique, la réclamation (ou un extrait de la réclamation) sur laquelle la commission doit émettre un avis est adressée au maire qui doit prendre toutes dispositions pour que soit respecté le délai de cinq jours de l'article 11 du décret (cf. DB 13 M 13 ).
Pour la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires et la commission départementale de conciliation, les commissaires sont convoqués par le secrétaire au moyen d'une lettre n° 2203 à laquelle est annexée la liste des affaires inscrites à l'ordre du jour (cf. DB 13 M 2523 ).
Il est indiqué aux commissaires qu'ils peuvent prendre connaissance, au secrétariat de la commission, des rapports établis par l'administration sur ces affaires.
Cette convocation doit parvenir aux commissaires cinq jours au moins avant la date de la réunion. Pratiquement, il convient, avec l'accord du président, d'adresser ladite convocation au moins quinze jours avant la date de la réunion.
Pour les membres non-fonctionnaires, la convocation comporte l'ordre du jour et informe les intéressés que les documents relatifs aux affaires qui seront examinées au cours de la séance peuvent être consultés au secrétariat de la commission.
Il est rappelé que les délais de convocation du contribuable (trente jours) et de communication du rapport et des documents annexés (vingt jours) sont fixés quant à eux par l'article R* 60-1 du LPF (cf. DB 13 M 2521 et 2522 ).
II. Quorum
4L'article 12 du décret confirme l'exigence du quorum de droit commun à défaut de dispositions réglementaires contraires.
Cette disposition est sans incidence en matière fiscale, car les quorums sont, dans tous les cas, fixés par les textes réglementaires.
III. Impartialité de l'organisme consultatif
5L'article 13 du décret prévoit que le membre d'une commission qui a un intérêt personnel à l'affaire qui fait l'objet de la réunion ne doit pas prendre part à la délibération, c'est-à-dire qu'il ne doit pas assister à la séance ou se retire lorsque l'affaire est évoquée. La seule présence de la personne en cause vicie la délibération et entraîne la nullité de l'avis subséquent. Cette sanction ne s'appliquerait pas s'il était établit que la participation du membre intéressé est restée sans influence sur la délibération ; mais cette preuve négative est en pratique impossible à apporter.
Ces dispositions à caractère général pourraient, le cas échéant, être invoquées par les contribuables à l'encontre des avis émis par la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires ou par la commission départementale de conciliation, ainsi que, éventuellement, par la commission communale des impôts directs.
Il est rappelé que les fonctionnaires siégeant à la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires ne doivent pas avoir participé à la préparation d'une imposition dont cette instance est appelée à connaître notamment en qualité de supérieur hiérarchique du vérificateur (C.E. 17 février 1986, n° 44505) ou d'interlocuteur départemental (CE, 9 mars 1990, n° 52260).
Toutefois, l'interlocuteur départemental nommément visé dans l'avis de vérification peut valablement être désigné comme représentant de l'administration à cette commission dès lors qu'il n'a pas été saisi ès qualité par le contribuable au cours de la procédure de vérification (Réponse Herment n° 3823, Sénat 2 juin 1994, p. 1345).
Il est aussi souhaitable d'éviter, dans toute la mesure du possible, qu'un employé supérieur, ayant des liens familiaux étroits (conjoint notamment) avec l'agent qui a procédé à l'instruction de l'affaire examinée, participe aux délibérations.
En matière fiscale, le vice de procédure dont serait entaché l'avis émis par un organisme consultatif n'entraîne pas l'irrégularité de la procédure d'établissement de l'impôt.
Par suite, si une juridiction estimait que l'avis de la commission est irrégulier en vertu des dispositions de l'article 13 du décret, il s'en suivrait seulement, dans le cas où cet avis pouvait avoir une incidence sur la charge de la preuve (2e alinéa de l'article L. 192 du LPF en cas de comptabilité comportant de graves irrégularités), un retour à la situation initiale dans laquelle l'administration supporte la charge de la preuve (cf. DB 13 M 2622 ).
IV. Rédaction d'un procès-verbal
6La réunion de l'organisme consultatif doit donner lieu à la rédaction d'un procès-verbal. En vertu du premier alinéa de l'article 14 du décret, les mentions suivantes doivent y figurer expressément :
- nom et qualité des membres présents ;
- questions traitées au cours de la séance ;
- sens de chacune des délibérations. Doit y figurer également, si l'un des membres le demande, mention de son désaccord avec la majorité.
Ce premier alinéa s'applique à toutes les commissions et il appartient aux secrétaires de respecter les modalités d'établissement des procès-verbaux des séances.
Le deuxième alinéa de l'article 14 prévoit que lorsque la décision (prise après avis) doit être motivée en application de la loi du 11 juillet 1979, la notification de la décision doit être accompagnée d'une copie du procès-verbal.
Les décisions de rejet d'une réclamation (avis de la commission locale) étant motivées en vertu de la règle générale fixée par l'article R* 198-10 du LPF et non en application de la loi du 11 juillet 1979, une copie du procès-verbal ne doit donc pas être adressée au contribuable.
Pour ce qui est de la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires, l'article R* 60-3 du LPF prévoit que l'avis motivé est notifié au contribuable. En pratique, cet avis est notifié, dans son intégralité, au contribuable par voie postale au moyen d'une lettre recommandée avec accusé de réception. Des modèles d'imprimés sont adaptés à chaque type d'affaire.
V. Carence de l'organisme consultatif
7L'article 15 du décret institue une mise en demeure pour pallier la carence d'un organisme consultatif qui n'émet pas d'avis dans un délai raisonnable.