SOUS-SECTION 2 MISE EN MOUVEMENT ET EXERCICE DE L'ACTION

SOUS-SECTION 2

Mise en mouvement et exercice de l'action

1La répression des contraventions en matière de contributions indirectes met en jeu un certain nombre de règles importantes qui dérogent aux principes ordinaires gouvernant notamment la mise en mouvement et l'exercice de l'action publique en droit commun.

  A. GÉNÉRALITÉS

  I. Définitions

2La mise en mouvement (ou initiative des poursuites) et l'exercice de l'action ne doivent pas être confondus :

- la mise en mouvement de l'action est la faculté de saisir le tribunal, de déclencher l'action ;

- l'exercice de l'action est le droit de requérir les peines, d'exercer les voies de recours, c'est-à-dire de poursuivre l'action jusqu'à ce qu'elle soit éteinte par une décision passée en chose jugée.

Si le droit d'exercer l'action en justice implique, en général, le droit de la mettre en mouvement, inversement, le droit de la mettre en mouvement n'implique pas nécessairement le droit de l'exercer.

  II. Mise en mouvement de l'action publique (ou initiative des poursuites)

3L'initiative des poursuites est déterminée par l'article 1er du Code de Procédure pénale : « l'action publique pour l'application des peines est mise en mouvement et exercée par les magistrats ou les fonctionnaires auxquels elle est confiée par la loi.

Cette action peut aussi être mise en mouvement par la partie lésée, dans les conditions déterminées par le présent code ».

Le droit de mettre en mouvement l'action publique est uniquement le droit de saisir le juge et se borne à lancer l'action dont le ministère public a alors seul l'exercice.

La mise en mouvement de l'action publique appartient évidemment aux magistrats du ministère public et aux administrations visées par la loi, mais cette prérogative ne leur appartient pas d'une manière exclusive : d'autres personnes, notamment la partie lésée, ont le droit de mettre l'action publique en mouvement et de saisir la juridiction répressive (CPP, art. 1er, al. 2).

4La DGI a qualité pour mettre l'action fiscale en mouvement, comme le ministère public ou une partie lésée en ce qui concerne l'action publique (Code de Procédure pénale, art. 1er).

La mise en mouvement de l'action fiscale (cf. ci-dessus 3311, n° 3) est uniquement la faculté pour l'Administration de saisir le juge d'instruction ou le tribunal correctionnel sur des faits constituant une infraction fiscale.

En général le directeur des services fiscaux, qui a l'initiative de l'action fiscale, cite directement le contrevenant devant le tribunal correctionnel compétent, par voie d'assignation, sur et aux fins du procès-verbal (cf. E 3312, n° 31 ).

Mais l'Administration peut exceptionnellement mettre l'action fiscale en mouvement en se constituant :

- partie jointe (cf. E 3312, n° 48 ) ;

- partie civile (cf. E 3312, n° 73 ).

  III. Exercice de l'action publique

5En principe, l'exercice de l'action publique incombe aux magistrats du Ministère public, c'est-à-dire devant la Cour de cassation, les cours d'appels, les tribunaux correctionnels, aux procureurs généraux, procureurs de la République, avocats généraux et substituts.

Par exception à cette règle, l'action publique est partiellement déléguée à quelques administrations publiques qui sont investies du droit de poursuivre les infractions lésant les intérêts placés sous leur surveillance. C'est le cas pour la DGI en matière de contributions indirectes.

L'exercice de l'action publique ne doit pas être confondu, comme cela a déjà été précisé, avec la mise en mouvement de l'action publique qui ne comprend que l'acte initial saisissant la juridiction d'instruction ou de jugement (cf. ci-dessus, n° 2 ).

L'exercice de l'action - après sa mise en mouvement - comprend l'ensemble des actes nécessaires pour obtenir le prononcé d'une mesure d'instruction et d'une peine. Elle se manifeste par la direction des poursuites jusqu'à la dernière phase de la procédure, jusque et y compris l'exercice des voies et recours.

1. Minitère public (action publique)

6En vertu du Code de Procédure pénale, article 31, « le ministère public exerce l'action publique et requiert l'application de la loi ».

Après avoir saisi le juge d'instruction par un réquisitoire introductif ou le tribunal par une citation, le ministère public exerce l'action publique :

- en dirigeant soit devant le juge d'instruction, soit devant le tribunal par ses réquisitions, toutes les mesures d'instruction qu'il convient de prendre ;

- en requérant devant la juridiction saisie l'application de la loi ;

- en usant des voies de- recours qui lui sont ouvertes contre toute décision qui lui paraît susceptible d'être annulée ou réformée.

2. Administration (action fiscale)

7La DGI, après avoir mis en mouvement l'action fiscale, peut l'exercer, en général, dans les mêmes conditions que le ministère public en ce qui concerne l'action publique (Code de Procédure pénale, art. 1er). Elle se présente comme demandeur dans le procès pénal :

- en dirigeant les poursuites ;

- en demandant l'application des peines fiscales ;

- en utilisant les voies de recours (appel, opposition, pourvoi en cassation, recours en révision) ;

- en exécutant les jugements.

L'exercice de l'action fiscale est poursuivie jusqu'à ce que celle-ci soit éteinte par une décision ayant l'autorité de la chose jugée.

Bien qu'aucun texte formel ne donne de façon expresse à l'Administration le droit d'exercer l'action, ce droit résulte des dispositions de l'article 90 de la loi du 5 ventôse an XII, dispositions reprises dans les articles L 235 du LPF(cf. ci-après, n° 13 ).

8En règle générale, l'action fiscale est mise en mouvement et exercée par I Administration seule. Toutefois dans certains cas particuliers, le ministère public et l'Administration se partagent l'exercice de l'action en justice (cf. ci-après, n°s 32 et suiv. ). Il convient de remarquer que l'action fiscale a un champ d'application plus étendu que l'action pénale de droit commun. En effet les poursuites de l'administration peuvent être engagées dans de nombreux cas, en dehors des auteurs, coauteurs et complices, contre certaines personnes pénalement ou civilement responsables à raison du fait d'autrui.

Remarque est faite que l'initiative de l'action fiscale a été remise aux directeurs des services fiscaux : cette mesure qui a étendu les attributions de ceux-ci, engage leur responsabilité d'une manière effective et absolue. Aussi les directeurs doivent-ils apporter une grande attention à l'examen des procès-verbaux, tant en la forme qu'au fond, afin de ne pas entraîner l'Administration dans des instances dont l'issue tournerait à son désavantage. Il est précisé qu'en matière de contributions indirectes et de taxes assimilées, les affaires contentieuses et gracieuses consécutives à des procès-verbaux établis par des services dépendant d'une direction spécialisée relèvent de la compétence des directions territoriales.

  B. ADMINISTRATION SEULE

  I. Principes

9La mise en mouvement et l'exercice de l'action en justice (action fiscale), devant le tribunal correctionnel, appartiennent à l'administration des Impôts, seule, à l'exclusion du ministère public, dans la généralité des cas. Sauf les exceptions examinées ci-après (cf. n° 32 , 48 et 72 ), le ministère public ne peut ni poursuivre d'office, ni représenter l'Administration dans l'instance, ni requérir au nom de celle-ci (Cass. crim., 17 novembre 1826, Mém., 12-786 ; 25 août 1827, Mém., 12-415 ; 1er octobre 1842, S 43-1-252, Mém., 16-297 ; 12 mai 1910 , Bull. crim., n° 254 ; 24 janvier 1929, BCI, 1929, n° 5 ; 3 juin 1948, BCI, 21 ; 4 mai 1950 , BCI, 20 ; 16 octobre 1947, RJCI, n° 55, p. 163).

Le ministère public a seulement la faculté de requérir une information sur la plainte de l'administration, s'il y a lieu (Cass. crim. 24 janvier 1929). Il en résulte que l'Administration peut arrêter les poursuites par transaction sans le concours du Parquet (Cass. crim. 25 août 1827 et 12 août 1853).

  II. Infractions poursuivies en justice par l'Administration seule

10L'Administration dispose de l'action fiscale d'une façon totale et exclusive d'un bout à l'autre de la procédure en ce qui conceme les infractions purement fiscales, punies exclusivement de peines pécuniaires fiscales.

Il s'agit des infractions punies seulement des sanctions fiscales pécuniaires visées aux articles 1791 à 1804 du CG I.

Ainsi qu'il a été précisé ci-dessus, n° 9 , pour la poursuite de cette catégorie d'infractions le ministère public reste tout à fait en dehors de l'action fiscale.

Cette règle qui déroge au droit commun (cf. ci-dessus, n° 5 ) permet à la DGI de poursuivre directement les infractions lésant les intérêts placés sous sa surveillance lorsque, à défaut de transaction, elle porte l'affaire en justice. En la matière, la jurisprudence est constante :

L'Administration « est maîtresse absolue de l'action, à l'exclusion du Ministère public » (Cass. crim., 12 août 1953 , Mém., 18, p. 205, Bull. crim., 402, S. 53-1.788 ; 12 décembre 1885, Sir. 87-1-86 ; 24 janvier 1929, BCI, 1929, n° 5 ;

L'Administration « seule a la direction des poursuites » (Cass. crim., 1er octobre 1842, Sir. 43-1-252, Mém ; 5 mai 1898, JC ind., 1899, p. 361) ;

Le ministère public ne peut interjeter appel a minima d'un jugement qui a condamné les contrevenants, lorsque ces derniers n'avaient encouru que des condamnations pécuniaires (arrêt, Dijon, 29 janvier 1877, Mém., 19-331, Cass. crim., 10 juin 1882, Mém., 21-336), ni former pourvoi en cassation (Cass. crim., 1er avril 1837, Mém., 15-72, Bull. crim., 97 ; 6 mars 1840, Mém., 15-434) ;

L'Administration dispose seule de l'action pour la répression des infractions purement fiscales (Cass. crim., 3 juin 1948, BCI, n°21).

11En ce qui concerne les infractions purement fiscales punies simultanément de peines pécuniaires fiscales et de peines de droit commun (dont l'emprisonnement) il est de principe que seul le ministère public a qualité pour requérir les peines corporelles. C'est donc à lui qu'appartient normalement l'exercice de l'action pour cette catégorie d'infractions. Mais la mise en mouvement de l'action continue à appartenir à l'Administration ; elle a donc l'initiative des poursuites et peut, de ce fait, soit transiger, soit porter l'affaire en justice (cf. ci-après, n°s 32 et suiv ).

Si le ministère public n'exerce pas de poursuites, l'Administration est ainsi à même de faire condamner les contrevenants en les citant directement devant le tribunal correctionnel. Au cas particulier, elle intervient, comme partie jointe dans l'exercice de l'action, pour demander la condamnation aux peines pécuniaires fiscales, lesquelles, comme les peines de droit commun, sont requises par le ministère public.

  III. Fondement de l'action de l'Administration seule

12Les prérogatives de l'Administration, agissant seule, en ce qui concerne l'initiative et l'exercice de l'action en justice, ont leur fondement dans le CGI et ressortent de la jurisprudence.

1. Livre des procédures fiscales

13 Art. L. 235. Sous réserve des dispositions de l'article 1736, les contraventions sont poursuivies devant les tribunaux correctionnels qui prononcent la condamnation (loi du 5 ventôse an XII ; art. 90, loi n° 63- 1316 du 27 décembre 1963, art. 44).

L' administration instruit et défend sur les instances qui sont portées devant les tribunaux.

Art. L. 236. La citation à fin de condamnation prévue à l'article 550 du code de procédure pénale est délivrée dans le délai de 3 ans à compter de la date du procès-verbal à peine de déchéance.

Cette citation peut-être par les agents de l'administration.

Art. L. 248 Les infractions peuvent faire l'objet de transactions avant mise en mouvement d'une action judiciaire ou, dans les conditions fixées à l'article L.249, avant jugement définitif (cf. 3121, n° 12).

2. Jurisprudence

14Les jugements ci-après confirment les prérogatives de l'Administration au regard de l'action en justice :

L'administration des Contributions indirectes est, en principe, exclusivement chargée de poursuivre, devant les tribunaux répressifs, les contraventions fiscales, sauf la faculté pour le ministère public de requérir une information, sur sa plainte, s'il y a lieu, et il n'appartient audit ministère public d'exercer l'action fiscale qu'exceptionnellement dans le cas où une infraction aux lois sur les contributions indirectes est frappée à la fois d'une peine corporelle et de peines pécuniaires ou dans celui où le fait unique, objet de la poursuite, constitue à la fois deux infractions distinctes, l'une de droit commun, l'autre fiscale [TGI, action fiscale, n° 23, Cass. crim., 24 janv. 1929, BCI, 5, Bull. crim., 29 ; Cass. crim., 12 mai 1910, BCI, 5, Bull. crim., 254] ¹ .

Le principe fondamental posé par cet arrêt est appliqué à tous les stades de la procédure : initiative des poursuites (n° 15 ), transaction (n° 27 ), appel (n° 28 ), pourvoi en cassation (n° 29 ), autorité de la chose jugée (n° 30 ).

a. Partie poursuivante (Administration seule)

15Il résulte de la combinaison de l'article 90 de la loi du 5 ventôse an XII et 19 du décret du 5 germinal de la même année, ainsi que du chapitre VII du décret du 1er germinal an XIII (art. L 235, L 236 et L 248 du CGI), que l'administration des Impôts est exclusivement chargée de poursuivre devant les tribunaux correctionnels les contraventions punies de l'amende et de la confiscation ; que cette action de l'administration des Impôts est distincte de l'action publique dont l'exercice est confié aux fonctionnaires désignés par la loi (ministère public) ; qu'elle en diffère par sa nature et ses effets en ce qu'elle a surtout pour objet la réparation du préjudice causé par la fraude au Trésor public (Cass. crim., arrêt du 25 février 1905, BCI, 1905, n° 6 et Cass. crim., 1er Octobre 1842, TGI poursuites correctionnelles, n° 30).

16Il est rappelé (cf. ci-dessus, n° 7 in fine) que le droit d'exercer l'action n'a pas été accordé de façon expresse à l'Administration ; la Cour suprême a déduit cette prérogative administrative de la combinaison des dispositions édictées lors de la période révolutionnaire actuellement codifiée aux articles L 235 et L 248 du CGI : cette mesure se justifie si l'on considère que l'action de l'Administration se rapproche tout autant de l'action civile que de l'action publique et qu'elle a surtout pour objet la réparation du préjudice causé par la fraude au Trésor public (Cass. crim., arrêt du 25 février 1905 précité) ² .

Dans les affaires de contraventions en matière de contributions indirectes, le droit de poursuivre appartient à l'Administration ; le ministère public ne peut agir que comme partie jointe, et n'a pas l'initiative des poursuites (TGI poursuites correctionnelles, n° 21, Cass. crim., 26 mars 1830, Mém., 12, p. 447, Bull. crim., 80).

17Lorsque l'infraction fiscale n'est passible que de peines pécuniaires, l'administration des Impôts a seule le droit de poursuivre, à l'exclusion du ministère public, lequel ne peut ni poursuivre d'office, ni représenter l'Administration dans l'instance, ni requérir au nom de celle-ci (Cass. crim., 18 janvier 1828, précité, Mém., 12, p.419, Bull. crim., n° 15 ; Cass. crim., 1er octobre 1842, TGI poursuites correctionnelles, n° 30, Mém., 16, p. 297 ; Cass. crim, 10 juin 1882, TGI poursuites correctionnelles, n° 44, Bull. crim., 144, Sir., 1884-1-246 ; Cass. crim., 16 octobre 1957, RJCI, n° 55, p. 163, aff. X... et Y...  ; Cass. crim., 27 février 1979).

18Divers arrêts consacrent avec netteté la prérogative accordée à l'Administration et en dégagent les conséquences.

19La poursuite des contraventions en matière de contributions indirectes, ne peut avoir lieu d'office à la requête du ministère public, hors les cas d'exception prévus par les dispositions spéciales. La DGI a seule qualité pour poursuivre la répression des contraventions qui la concernent, attendu qu'elle a toujours la faculté de s'abstenir ou de transiger (TGI poursuites correctionnelles, n°19, Cass. crim., 25 août 1827, Mém., 12, p. 415, n° 57 ; Trescaze chr., 1-1390 ; Bull. crim., 1827-227, S. chr., D. 27-1-507 ; Cass. crim., 18 janvier 1828, n° 19 précité, Mém., 12, p. 419, Bull. crim. 15).

20Lorsqu'une infraction n'est passible que de peines pécuniaires... la poursuite n'appartient qu'à l'Administration... dans laquelle le ministère public ne peut s'immiscer sans sortir des bornes de ses attributions (Cass.crim., 1er octobre 1842, précité, cf. ci-dessus, n° 17 )

21Un réquisitoire introductif provoquant une instruction contre un contrevenant non arrêté et une citation signifiée au prévenu à la requête d'un procureur de la République pour la répression d'une contravention aux lois sur les contributions indirectes, émanant d'un magitrat qui n'a pas qualité pour exercer l'action, sont radicalement nuls, ainsi que la procédure qui a été la conséquence desdits actes (Cour de Besançon, 14 février 1872, S. 72-2-267, Journal du Palais, 72-1066, D. 72-2-134 ; Trescaze chr., 1872-1-186).

22La DGI, en matière de contributions indirectes et pour les matières qui demeurent de sa compétence, a seule le droit de poursuivre les contraventions punies de simples peines d'amende ; le ministère public n'a le droit d'agir et de poursuivre que pour faire réprimer les délits et contraventions passibles d'une peine d'emprisonnement. Sauf la faculté de requérir une information, s'il y a lieu, sur la plainte de « l'Administration » même quand les faits paraissent ne pouvoir assurer qu'une condamnation à l'amende (TGI poursuites correctionnelles , n° 44, précité, arrêt, 10 juin 1882-144 ; Mém. Cl, 21-336 ; Bull. crim.,1882-144 ; Journal des Cl, 19 octobre, 1884-352 ; Ann. des Contr. ind., 85-87-300, S. 84-1-246, D. 82-1-481 ; Journal du Palais, 84-1-576).

23 Le ministère public qui a, sans droit, exercé d'office des poursuites, à raison d'une contravention fiscale, est irrecevable à se pourvoir en cassation contre le jugement qui, ayant statué au fond au lieu d'annuler la citation, comme il aurait dû le faire, a prononcé la relaxe du prévenu (Cass., 11 mars, 1886, Gaz. pal., 86-1-169 ; Bull. crim., 1886-100 ; Cass. crim., 1er avril 1837, TGI poursuites correctionnelles, n° 26, Mém., 15, p. 72, Bull. crim., 97, S 37-1-900, D. 37-1-382 ; Ann. des contr. ind., 38-129 ; Trescaze chr., 1837-1-270).

24Lorsque le ministère public a engagé des poursuites, l'administration des Impôts, peut sans violer la règle non bis in idem traduire de nouveau le même inculpé devant le même tribunal pour obtenir la réparation du délit commis à son préjudice (Besançon, 14 février 1872, D. 72-2-134, S. 72-2-267 ; Journal du Palais, 72-1006 ; Trescaze chr., 1872-1-186, Paris, 23 mai 1874, D. 74-2-217).

En effet l'action irrégulièrement engagée par le Parquet ne saurait empêcher l'Administration de faire régulièrement citer le prévenu. Cette façon de procéder est même possible lorsqu'à la suite de poursuites intentées à tort par le ministère public le contrevenant a été relaxé (CA. Rennes, 9 décembre 1846, D. 4-4-112 ; Ann. des contr. ind., 48-49-158).

25L'Administration disposant seule de l'action pour réprimer des infractions purement fiscales, est en conséquence irrecevable l'action d'un syndicat viticole relative à des infractions purement fiscales n'ayant pas donné lieu à procès-verbal, ni à des poursuites de la part de l'Administration.

Ainsi il a été jugé que : Est également fondé l'arrêt qui, pour déclarer irrecevable l'action exercée par un syndicat, partie civile, et pour relaxer le prévenu pousuivi par le parquet du chef de fabrication et de circulation de piquettes, énonce qu'il s'agit d'infractions purement fiscales et non de délits de droit commun, et qu'en l'absence de toute fraude ou falsification imputable audit prévenu comme en l'absence de procès-verbal régulier, on ne saurait davantage considérer les faits incriminés comme des infractions mixtes (Cass. crim., 4 mai 1950, BCI, 20, p. 53, Bull. crim., 141 ; Aff. : Syndicat des vignerons de Narbonne).

Cet arrêt se justifie car si la loi du 29 juin 1907 accorde aux syndicats le droit d'agir par voie de citation directe pour fait de fraude ou de falsification en matière de vins, aucun texte ultérieur ne permet auxdits syndicats d'utiliser la même procédure en ce qui concerne les infractions fiscales qui, par leur nature même, n'occasionnent, en principe, de préjudice qu'à l'État, l'Administration étant exclusivement chargée de poursuivre devant les tribunaux correctionnels les infractions aux lois sur les contributions indirectes.

1   Il convient cependant ne pas perdre de vue que, dans l'hypothèse où les mêmes faits sont constitutifs à la fois d'infractions fiscales (punies de peines pécuniaires et de délits de droit commun, l'action fiscale - indépendante de l'action publique - est exercée par l'aministration seule (cf. Crim., 27 février 1979, BODGI *2/L. 2-79, jurisp, citée ci-après, § 15 ).

2   Jurisprudence constante :

- Cass., crim., 1er octobre 1842, TGI poursuites correctionnelles, n° 30 Mém. Cl, 16, p 297 S. 43-1-252, D. 42-1-417 ; Ann, des contr. ind., 43-45-96 ; Trescaze chr., 1842-1-15 ; Bull. crim., 1842-258.

- Cass., 17 novembre 1826, TGI poursuites correctionnelles, n° 18, M2m., 12 p. 186 ; S. chr., D27-1-33 ; Trescaze chr., 1826-1-1260.

- Cass., 18 janvier 1828, Mém., 12-419, Trescaze chr., 1828-1-1349 ; Bull. crim., 1828-15.

- Cass., 12 août 1853, S. 53-1-788 ; Journal du Palais, 54-2-140, D. 54-1-48, M2m., 18-20 J ; Ann. des contr. ind., 52-54-362 ; Trescaze chr., 1853-1-1048.

- Cass., 11 décembre 1875, S.76-1-93 ; Journal du Palais, 7-6-187, D 78-1-385, Mém., 19-280 ; Ann. des contr. ind., 76-77-181 ; Trescaze chr., 1875-1-345 ; Bull, crim 1875-351.

- Cour d'appel, Dijon, 29 janvier 1877, S. 77-2-74 ; Joumal du Palais, 77-348 ; D. 77-2-102, Mém., 19-331 ; Trescaze chr., 1877-1-496.

- Cass. crim., 10 juin 1882 TGI poursuites correctionnelles, n° 44, S. 84-1-246 ; Joumal du Palais, 84-1-576, D. 82-1-481, Mém., 21-366 ; AA. des contr. ind., 85-86-300 ; Joumal des Cl, 19 octobre 1884-352 ; Bull. crim., 1882-144.

- Cass. crim., 4 novembre 1898, TGI pousuites correctionnelles n° 52, BCI, 19, ne 4, Bull. crim., 336.

- Cass. crim., 24 janvier 1928, BCIO, 1929, n° 5.

- Cass., 12 mai 1910, Bull. crim., n° 254.

- Cass. crim., 25 avril 1827, TGI poursuites correctionnelles, n° 19, Mém., 12, p. 48.

- Cass. crim., 18 janvier 1828, n° 19 ci-dessus, Mém, 12, p. 419, Bull. crim., 15.