SOUS-SECTION 2 PROCÉDURE
SOUS-SECTION 2
Procédure
A. REGLE DE LA DÉCISION PRÉALABLE
1En application de la règle dite de la « décision préalable », le juge ne peut être saisi en premier ressort que par la voie d'une requête dirigée contre une décision de l'administration.
Lorsqu'un litige n'a pas encore donné lieu à une décision de l'administration, l'intéressé doit la provoquer avant de saisir le juge. La règle de la décision préalable ne doit pas être confondue avec celle du recours préalable.
Elle n'oblige pas nécessairement à réclamer devant l'administration avant de saisir le juge ; elle impose seulement de présenter au juge une décision à l'appui du recours.
Lorsque le recours est introduit contre une décision déjà prise par le pouvoir réglementaire ou l'administration (décrets, arrêtés, circulaires, instructions, etc.), un recours préalable n'a pas à être intenté devant l'administration contre cette décision.
B. RÈGLES DE COMPÉTENCE
2Depuis 1953, le Conseil d'État est juge en premier et dernier ressort dans les matières que les textes lui attribuent. Il est juge unique pour des recours contre des actes administratifs dont le champ d'application s'étend au-delà du ressort d'un seul tribunal administratif ; d'autre part, les affaires les plus importantes lui sont réservées.
Dans tous les autres cas, les recours pour excès de pouvoir relèvent, en première instance, de la compétence des tribunaux administratifs 1 .
I. Compétence du Conseil d'État en premier et dernier ressort 2
3- Recours en annulation contre les décrets ; il s'agit de tous les décrets, qu'ils soient réglementaires ou individuels, qu'ils émanent du président de la République ou du premier ministre.
- Recours dirigés contre les actes administratifs unilatéraux dont le champ d'application s'étend au-delà du ressort d'un seul tribunal administratif.
- Recours contre les actes réglementaires des ministres depuis le décret n° 63-768 du 30 juillet 1963, même si leur champ d'application ne s'étend pas au-delà du ressort de la compétence d'un seul tribunal administratif.
- Recours contre les actes pris par les ministres après avis obligatoire du Conseil d'État, depuis le décret n° 66-385 du 13 juin 1966.
- Recours contre les décisions prises par les assemblées des territoires d'outre-mer.
- Recours dirigés contre les décisions administratives prises par les organismes collégiaux à compétence nationale. Depuis le décret du 30 juillet 1963 précité, les décisions rendues par les conseils nationaux des ordres professionnels prenant des décisions administratives pouvaient être portées directement au Conseil d'État ; cette compétence du Conseil d'État a été étendue à tous les organismes collégiaux à compétence nationale par le décret n° 75-793 du 26 août 1975.
II. Compétence du Conseil d'État et des cours administratives d'appel pour connaître des appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs
4Nonobstant l'intervention de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif, le Conseil d'État est demeuré, jusqu'au 1er septembre 1992, seul juge d'appel des décisions rendues par les tribunaux administratifs et ressortissant au contentieux de l'excès de pouvoir.
Depuis le 1er septembre 1992, les cours administratives d'appel sont compétentes pour statuer sur les appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs rendus sur les recours pour excès de pouvoir dirigés contre les décisions non réglementaires prises, notamment, en matière d'impôts et taxes (article 1er du décret n° 92-245 du 17 mars 1992).
À compter du 1er octobre 1995, cette compétence a été étendue à l'ensemble des litiges relatifs aux décisions non réglementaires (article 3 du décret précité), et aux appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs rendus sur les recours en excès de pouvoir dirigés contre les décisions réglementaires (loi n° 95-125 du 8 février 1995, art. 75).
C. CAPACITÉ DU REQUÉRANT
5Le requérant doit avoir la capacité d'ester en justice.
Les questions de capacité sont traditionnellement résolues dans un sens libéral par la jurisprudence.
D. INTÉRÊT POUR AGIR
6 1. Le requérant doit justifier d'un intérêt personnel suffisamment caractérisé selon le principe de procédure « Pas d'intérêt, pas d'action ».
Il faut, dès lors, que le requérant prouve que la décision qu'il attaque est susceptible de faire grief.
Par ailleurs, il faut qu'il établisse en quelle qualité il a été lésé.
7 2. Les intérêts dont la lésion justifie la recevabilité du recours peuvent ne pas être seulement personnels.
Ainsi, les groupements sont en droit d'attaquer les décisions qui lèsent les intérêts légitimes dont, en vertu de la loi ou de leurs statuts, ils ont la charge. Les décisions contestées doivent léser les intérêts de l'ensemble de leurs membres ou d'une partie d'entre eux, à condition dans ce dernier cas, que lesdits intérêts concernent un nombre significatif de membres et ne dégénèrent pas en intérêt purement personnel (CE, arrêt du 13 janvier 1950, Union générale des fédérations des fonctionnaires, Leb. p. 26).
8 3. En tout état de cause, l'intérêt pour agir doit être suffisant.
C'est ainsi que des psychanalystes ni docteurs en médecine ni titulaires d'un diplôme de psychologie sont recevables à attaquer une instruction relative au régime fiscal applicable aux psychanalystes diplômés de psychologie, dès lors que les uns et les autres appartiennent au même « cercle d'intérêts » (CE, arrêt du 4 mai 1990, req. n°s 55124 et 55137, RJF 6/90, n° 674).
De même, en raison de la distorsion de concurrence créée par la décision de l'administration, un établissement public exerçant des activités dans le domaine de la formation professionnelle continue et, à ce titre, exonéré de TVA en vertu des dispositions législatives en vigueur, justifie d'un intérêt suffisant à demander l'annulation d'une instruction accordant illégalement cette exonération à des organismes privés à raison des mêmes activités (CE, arrêt du 8 août 1990, req. n° 68387, RJF 8-9/90, n° 1101).
9 4. La qualité de contribuable d'État ne suffit pas à donner intérêt à agir par la voie du recours pour excès de pouvoir contre les mesures administratives qui ont une répercussion sur les finances publiques, que ces mesures consistent dans l'engagement de dépenses (CE, arrêt du 25 juin 1920, X... , Leb. p. 639) ou l'abandon de recettes (CE, arrêt du 4 décembre 1936, X... , Leb. p. 1065).
La solution opposée est, au contraire, traditionnellement adoptée pour les mesures visant les finances locales. Le contribuable local peut attaquer par la voie du recours pour excès de pouvoir tous les actes administratifs ayant une incidence sur les recouvrements fiscaux, qu'il s'agisse des délibérations des assemblées locales qui votent les taxes ou des décisions prises par l'administration d'État qui en assure l'assiette et le recouvrement. C'est ainsi qu'il a été jugé qu'un contribuable de la ville de Paris était recevable à demander l'annulation de l'acte d'homologation des rôles établis pour le recouvrement de l'ancienne contribution des patentes « lesquels sont susceptibles d'avoir une répercussion sur les finances municipales » (CE, arrêt du 23 décembre 1938, X... , Leb. p. 974).
La possibilité qui est ainsi ouverte au contribuable local d'obtenir l'intervention du juge de l'excès de pouvoir afin que soit assuré l'entier recouvrement des ressources fiscales des collectivités secondaires est complétée pour le contribuable communal, par le droit d'exercer, à ses frais et risques, les actions qu'il croit appartenir à la commune et que celle-ci, préalablement appelée à en délibérer, a refusé ou négligé d'exercer, à condition toutefois que le tribunal administratif statuant en la forme administrative, l'ait autorisé à plaider (article L. 2132-5 du code général des collectivités territoriales).
10En effet, les communes sont habilitées à se pourvoir contre les mesures qui ont pour conséquence de réduire leurs recettes fiscales (CE, arrêt du 10 juin 1983, req. n°s 18452 et 18562, Villeneuve-le-Roi, RJF 8-9/83, n° 988 ; CE, arrêt du 4 juillet 1986, req. n°s 50789 et 50847, Brest, RJF 10/86, n° 895 ; CE, arrêt du 8 novembre 1989, req. n° 77721, Amnéville, RJF 1/90, n° 38).
E. DÉLAIS
11La nécessité d'assurer la stabilité des situations de droit résultant des décisions administratives entraîne l'existence d'un délai limite pour introduire les recours contentieux. Les règles relatives aux délais ont été unifiées par la loi n° 56-557 du 7 juin 1956 et le décret n° 65-29 du 11 janvier 1965 (dispositions reprises sous l'article R. 102 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel).
Il convient de distinguer selon que le recours est dirigé contre une décision explicite ou contre une décision implicite.
I. Décision explicite
12Le recours doit être formé dans le délai de deux mois suivant la notification ou la publication de la décision attaquée, sous réserve éventuellement des délais de distance prévus aux articles 643 et 644 du nouveau code de procédure civile.
En principe, la publication est suffisante pour les décisions à caractère réglementaire, alors que les décisions individuelles ou collectives doivent être notifiées.
Toutefois, s'agissant des décisions qui doivent être notifiées, le délai de recours n'est opposable qu'à la condition d'avoir été mentionné, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision attaquée (article 9 du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 et article R. 104 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel). À défaut de cette mention, le délai ne court pas et l'administré peut se pourvoir en tout temps devant la juridiction compétente.
D'autre part, en application d'un principe général de droit dégagé par la jurisprudence, les actes administratifs sont toujours susceptibles de faire l'objet d'un recours gracieux ou hiérarchique qui a notamment pour effet, s'il est effectué dans le délai du recours contentieux, de conserver ce délai au profit de son auteur. Dans le cas où plusieurs recours gracieux ou hiérarchiques ont été formés successivement, seul le premier de ces recours conserve le délai d'appel (CE, arrêt du 9 avril 1976, req. n° 99434, Dup. 1976, p. 294).
L'obligation d'indiquer les voies et délais de recours ne s'applique pas aux décisions prises sur les recours gracieux ou hiérarchiques (CE, arrêt du 7 octobre 1988, Leb., tables, p. 949).
II. Décision implicite
13En cas de décision implicite de rejet, résultant du silence de l'administration pendant quatre mois, le délai de deux mois commence à courir au jour de l'expiration de la période de quatre mois suivant la réception de la demande par l'administration. Toutefois, une décision explicite survenue pendant le délai de deux mois fait à nouveau courir le délai.
Il est précisé que l'écoulement de la période de quatre mois susmentionnée, qui ne constitue pas un délai de recours, donne naissance à une décision implicite de rejet même si l'administration s'est abstenue d'accuser réception de la demande (CE, arrêt du 20 juillet 1990, X... , RJS 10/90, n° 791).
En revanche, le délai de deux mois imparti au demandeur pour former un recours contentieux contre la décision implicite de rejet ne court qu'à la condition qu'un accusé de réception indiquant les voies et délais de recours ouverts en cas d'absence de réponse de l'administration lui ait été adressé (article 5 du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983). Si l'administration n'a pas respecté cette dernière formalité, le demandeur peut se pourvoir en tout temps devant la juridiction administrative (CE, arrêt du 17 avril 1989, Leb., tables, p. 113), le délai de recours contentieux ne commençant éventuellement à courir qu'à la date de réception par l'intéressé d'un accusé de réception tardif mais régulier ou d'une décision explicite satisfaisant elle-même aux conditions de forme indiquées au n° 12 ci-dessus.
Lorsque la décision implicite de rejet est consécutive à un recours gracieux ou hiérarchique, la circonstance qu il n'ait pas été accusé réception de ce recours ne fait pas obstacle à ce que le délai de recours contentieux commence à courir dès l'expiration de la période de quatre mois suivant le dépôt de la demande (CE, arrêt du 29 mars 1991, req. n° 101719, AJDA 1991, p. 582).
14En définitive, l'acte administratif qui n'a pas été attaqué dans le délai de recours contentieux, n'est plus susceptible d'être annulé par le juge de l'excès de pouvoir.
Il reste toutefois aux intéressés la possibilité de former un recours de pleine juridiction dirigé contre les mesures individuelles d'application de l'acte, en excipant de l'illégalité de ce dernier par voie d'exception 3 (CE Ass. Plén., arrêt du 11 mai 1973, req. n° 82367, Droit Fiscal 1973, n°s 1576 et 1974, n° 507).
Le Conseil d'État peut également soulever lui-même l'illégalité d'un texte réglementaire (CE, arrêt du 31 octobre 1975, req. n° 97234, Droit Fiscal 1975, n° 1656).
Cependant, alors que l'illégalité d'un acte réglementaire peut toujours être invoquée par voie d'exception 3 , il n'en est pas de même, en règle générale, pour les décisions individuelles devenues définitives faute d'avoir été contestées en temps utile devant le juge de l'excès de pouvoir (CE, arrêt du 14 février 1975, req. n°s 93132 et 93133, Leb. p. 109).
F. FORMES
15Les recours pour excès de pouvoir sont dispensés du ministère d'avocat.
La requête doit contenir un exposé des motifs pour lesquels la décision paraît entachée d'excès de pouvoir ainsi naturellement qu'une demande formelle d'annulation. Une copie de la décision attaquée doit être jointe à la requête.
G. SURSIS À EXÉCUTION
16Le recours pour excès de pouvoir ne comportant pas d'effet suspensif, la décision attaquée garde, en principe, toute sa force nonobstant l'introduction du recours.
Cependant, le juge de l'excès de pouvoir peut, dans des cas exceptionnels, ordonner qu'il soit sursis à l'exécution de la décision administrative litigieuse (articles R. 118 et suivants du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, et article 54 du décret du 30 juillet 1963 modifié par l'article 13 du décret n° 84-819 du 29 août 1984).
Les conclusions à fin de sursis doivent être expresses. Elles doivent, en outre, être présentées par requête distincte lorsqu'elles sont introduites devant le tribunal administratif, cette exigence n'étant toutefois pas prescrite à peine d'irrecevabilité (CE, arrêt du 16 janvier1970, req. n° 78975, Leb. p. 29).
1 Il est rappelé que le délégué régional pour la région d'lle-de-France, les directeurs régionaux des impôts et les directeurs des services fiscaux chargés d'une direction territoriale ou d'une direction spécialisée sont compétents pour suivre directement devant les tribunaux administratifs les instances ressortissant au contentieux de l'excès de pouvoir et dirigées contre les décisions prises par eux-mêmes ou par leurs services (décret n° 93-1175 du 12 octobre 1993, dont les dispositions sont applicables aux litiges enregistrés devant les tribunaux administratifs à compter du 1er janvier 1994).
2 On rappelle que le Conseil d'État est compétent en premier et dernier ressort pour les recours contre les décisions de la commission centrale permanente compétente pour fixer les éléments à retenir pour le calcul du bénéfice agricole forfaitaire (CGI, art. 1652-4).
3 Cf. également 13 O 1114, n° 5 .