B.O.I. N 143 du 13 AOÛT 2002

BULLETIN OFFICIEL DES IMPÔTS

13 I-9-02  

N 143 du 13 AOÛT 2002

STATISTIQUES - DISPOSITIONS COMMUNES
DIFFUSION DE L'INFORMATION STATISTIQUE PAR LES DIRECTIONS DES SERVICES FISCAUX

Bureaux J1, M1 et M2

  A. CADRE JURIDIQUE DE LA COMMUNICATION ET DE LA DIFFUSION DES DONNEES STATISTIQUES FISCALES

En matière fiscale, les principes relatifs à la communicabilité et à la diffusion des informations recueillies par l'administration dans l'exercice de ses fonctions s'appliquent différemment selon la nature des informations et la qualité du demandeur ou du bénéficiaire.

Lorsque les informations en cause figurent dans un document détenu par l'administration dont le demandeur se borne à solliciter la communication, il y a lieu de faire application des règles posées par le titre 1er de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, modifiée par la loi du 12 avril 2000, relatif à la liberté d'accès aux documents administratifs.

Cette loi définit ce qu'il faut entendre par document administratif : « tous dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles........., avis, prévisions et décisions, qui émanent de l'Etat, des collectivités territoriales........... revêtant la forme d'écrits, d'enregistrements sonores ou visuels, de documents existant sur support informatique ou pouvant être obtenus par un traitement automatisé d'usage courant ».

Le document administratif est donc un document détenu par l'administration, quelle que soit son origine, dès lors que par sa nature, son objet ou son utilisation, il se rattache à l'exécution d'une activité de service public.

Les conditions de communication d'un document administratif détenu par l'administration sont les suivantes :

– le document doit avoir acquis sa version définitive : le droit de communication ne s'applique qu'aux documents achevés ; il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration ;

– le document doit exister. Pour être satisfaite, une demande ne peut porter que sur un document existant ou pouvant être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant. En effet, la loi n'a ni pour objet, ni pour effet de contraindre l'administration à établir un document qui n'existe pas ; de plus, l'administration n'est pas tenue de communiquer un document qui n'existe plus, ou qui n'existe pas dans la forme indiquée par le demandeur et nécessiterait un traitement informatique spécifique.

Lorsque, pour donner satisfaction au demandeur, il est nécessaire de rassembler ou d'agréger des informations statistiques venant de diverses sources et, par suite, de confectionner un document nouveau, cette démarche n'entre pas dans le champ de la loi du 17 juillet 1978. Toutefois, l'administration peut fournir les informations demandées dans la limite des possibilités du service et si ces dernières sont communicables au regard des règles du secret professionnel.

Le droit d'accès aux documents administratifs est en principe ouvert à toute personne physique ou morale, sans condition de nationalité. Le demandeur n'a pas à préciser les motifs de sa demande ou à justifier d'un quelconque intérêt pour agir.

Dans certains cas, l'Administration doit s'opposer à la communication d'un document administratif, par exemple, lorsque celle-ci serait de nature à porter atteinte à la recherche des infractions fiscales et douanières ou à certains secrets protégés par la loi.

Entrent notamment dans cette dernière catégorie les informations recueillies par les services fiscaux à l'occasion des opérations d'établissement, de contrôle, de recouvrement ou de contentieux des impôts prévus par l'article L103 du livre des procédures fiscales.

Néanmoins, les personnes concernées peuvent avoir accès aux documents les mettant en cause.

  I - Les informations non communicables

Aux termes de l'article 6-I de la loi du 17 juillet 1978, ne sont pas communicables les documents dont la consultation porterait atteinte aux secrets protégés par la loi.

Tel est le cas des informations nominatives recueillies par les agents des impôts dans l'exercice de leurs fonctions qui sont couvertes par le secret professionnel.

En conséquence, il ne peut être satisfait aux demandes de communication présentées par des tiers non habillités sauf dérogations législatives expresses (cf.articles L113 à L166 du livre des procédures fiscales).

Sont à rattacher à la rubrique des informations couvertes par le secret, les informations qui, malgré l'absence de renseignements portant sur le nom d'un contribuable, sont susceptibles de rendre possible son identification par l'intermédiaire d'une donnée chiffrée significative ou de sa localisation géographique.

Toutefois, certains documents non communicables dans leur totalité peuvent devenir librement accessibles après occultation de certaines mentions. Dans certains cas cependant, cette solution est impraticable, soit parce que le document se présente comme un tout dont il est impossible de dissocier certains passages, soit parce que le nombre de mentions à occulter lui ferait perdre tout son sens.

  II - Les informations communicables aux seules personnes concernées

En vertu de l'article 6-II de la loi du 17 juillet 1978, lorsqu'un document met une personne en cause, seule cette dernière, son avocat ou une personne expressément mandatée par elle et agissant en son nom (par exemple un délégué syndical), peut y avoir accès.

En ce qui concerne les agents des impôts, le secret professionnel ne peut pas être opposé au contribuable (ou à ses représentants) qui peut obtenir communication des déclarations qu'il a faites au service. De même, il ne s'applique pas aux personnes qui exercent, en application de la loi « Informatique et libertés » du 6 janvier 1978, le droit d'accès aux informations nominatives les concernant issues d'un fichier automatisé ou non.

Lorsque le demandeur est la personne concernée, la communicabilité des documents fiscaux est, en principe, la règle. Ainsi, tout contribuable a droit à la communication de son dossier fiscal, à l'exception des pièces ou mentions susceptibles de porter atteinte à la recherche des infractions fiscales.

Telle est la position de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui s'est prononcée à de nombreuses reprises notamment sur la divulgation des rapports de vérification fiscale : elle s'est déclarée hostile à leur communication dès lors que celle-ci aurait permis au contribuable, par exemple, de se prémunir contre les investigations des services grâce à la connaissance qu'il aurait acquise des origines de la vérification, des moyens de recoupement et de la source de certains renseignements. Toutefois, dans certains cas, elle a estimé possible de procéder à l'occultation des seules mentions sensibles et ainsi, de communiquer le rapport incomplet sans que pour autant il perde sa cohérence et sa signification.

  III - Les informations communicables aux tiers

  1. Définition

Il s'agit de données chiffrées :

- individuelles mais ne mentionnant pas le nom des contribuables et ne permettant pas leur identification, même indirectement ;

- agrégées mais portant sur un nombre d'unités suffisant et ne concernant pas un individu dominant en application des règles du secret statistique.

  2. Application des règles du secret statistique

Afin d'éviter toute possibilité de reconstitution de données individuelles à partir des données agrégées et ainsi de garantir un complet anonymat de ces données, il est fait application de règles dites de secret statistique qui découlent de l'obligation de secret professionnel visée à l'article L.103 du LPF.

Ces règles, avalisées par la CNIL dans un avis du 27 mai 1997, concernent le nombre d'unités agrégées d'une part, le poids de chaque unité dans le montant agrégé d'autre part.

Les seuils à appliquer sont les suivants :

• Règle du nombre d'unités

- Cas général

Une donnée agrégée ne sera pas communiquée lorsqu'elle concerne moins de trois unités .

- Cas particulier

En matière de fiscalité des personnes (IR, BIC, BNC, BA, TH, ISF), ce seuil est porté à 11 unités.

• Règle du poids des unités

Une donnée agrégée ne sera pas communiquée lorsqu'elle comprend un élément dominant qui représente plus de 85 % du montant agrégé.

• Application des règles

D'une manière générale, l'application des règles du secret statistique, dans la constitution d'un état ou d'un fichier de statistiques, relève d'un traitement informatique spécifique d'anonymisation des informations, réalisé lors de l'exploitation des fichiers de données individuelles par les services informatiques.

Cependant, pour plus de sécurité, le service s'assurera, avant de diffuser un état ou un fichier centralisant des données déjà agrégées, du respect de la règle des unités ; l'application de la règle du poids des unités sera prise en charge manuellement par le service s'il détient l'information. Dans ce cas, il conviendra de masquer les données couvertes par le secret statistique. En l'absence d'information permettant d'appliquer cette règle, le service ne pourra diffuser les données agrégées.

Cela étant, les règles précitées trouveront rarement à s'appliquer en pratique lorsque les données sont agrégées par département ou par région. Pour les informations diffusables agrégées au niveau communal, les états intègrent déjà les règles du secret statistique (IRCOM et 1389 DIFF).

  3. Prise d'un engagement par les demandeurs

Afin que la DGI conserve la maîtrise de la diffusion des données statistiques fiscales, les demandeurs devront s'engager par écrit, préalablement à la livraison des données , à ne pas les utiliser à d'autres fins que celles d'établissement de statistiques et à ne pas les rediffuser, en l'état, à des tiers car l'opération de rediffusion en l'état est assimilée à une simple opération commerciale d'achat-revente interdite par l'article 10 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.

Les dispositions prises sur le fondement des lois n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés et n° 78-753 du 17 juillet 1978 sur l'accès aux documents administratifs, interdisent d'utiliser les données à des fins de démarchage commercial, à des fins politiques ou électorales ou pouvant porter atteinte à l'honneur ou à la réputation des personnes ou au respect de leur vie privée et de les reproduire et de les diffuser à des fins commerciales.

Ainsi, les données peuvent être utilisées pour les besoins internes du demandeur, par exemple pour l'établissement de mémoires, d'études, d'articles de presse ou de simulations. Les résultats de ses travaux sont alors diffusables puisqu'il ne s'agit plus des données brutes fournies par la DGI.

En outre, pour prévenir tout risque d'identification des personnes concernées par les statistiques, le demandeur devra prendre l'engagement de ne pas se livrer à une exploitation des données qui permettrait, par rapprochement avec une autre source ou toute autre méthode, d'identifier les personnes composant une catégorie agrégée.