B.O.I. N° 77 du 4 juin 1984

  II. Les obligations de l'Administration en cas de décision administrative non contentieuse

  1. INFORMATION DES ADMINISTRÉS EN CAS DE DÉCISION UNILATÉRALE (ART. 8) DE L'ADMINISTRATION.

22.L'article 8 dispose que sauf urgence ou circonstances exceptionnelles, sous réserve des nécessités de l'ordre public ou de la conduite des relations internationales et exception faite du cas où il est statué sur une demande présentée par l'intéressé lui-même, les décisions qui doivent être motivées en vertu de la loi du 11 juillet 1979 ne peuvent légalement intervenir qu'après que l'intéressé ait été à même de présenter des observations écrites.

23.Toute personne concernée par une décision visée à l'alinéa précédent doit être entendue si elle en fait la demande par l'agent chargé du dossier ou à défaut par une personne habilitée à recueillir ses observations orales. Elle peut se faire assister ou représenter par un mandataire de son choix.

a. Champ d'application.

24.Entrent dans ce cadre notamment :

- les décisions de retrait d'agrément pour inexécution des engagements du redevable ;

- les décisions de retrait d'agrément des centres de gestion et associations agréés ;

- les décisions en matière domaniale (cf. B.O.D.G.I. 9 A-1-80) ;

- les décisions prises par le directeur des Services fiscaux d'exiger une caution en matière de remboursement de crédit de taxe sur la valeur ajoutée non imputable (art. 242 O-J. de l'annexe II au C.G.I.) ou pour le paiement sur les encaissements de la taxe sur la valeur ajoutée en matière de fiscalité immobilière (art. 252 de la même annexe) ;

- les décisions prononçant la déchéance d'un régime de paiement fractionné (art. 403 de l'annexe III au C.G.I.) ;

- les lettres de motivation des pénalités appliquées par l'Administration ;

- les lettres portant à la connaissance du contribuable les bases ou les éléments servant au calcul des impositions d'office (art. L. 76 du L.P.F.).

b. Obligations du service.

25. Avant que les décisions de cette nature ne soient prises, les administrés devront désormais être invités à présenter leurs éventuelles observations écrites dans un délai de trente jours. A défaut, la décision serait entachée de nullité. Ils devront aussi être entendus s'ils en font la demande.

26. Cas particulier des lettres de motivation des pénalités et des impositions d'office :

En ce qui concerne les pénalités ou les impositions d'office, la décision au sens de l'article 8 du décret est constituée par la mise en recouvrement des sommes dues. Les procédures actuelles demeurent inchangées sauf à ce que les aménagements suivants soient apportés aux imprimés existants.

27. Lettre de motivation des pénalités (n° 3923) ou modèles annexés à l'instruction du 6 février 1980 (B.O.D.G.I. 13 L-1-80 ) :

Compléter ces imprimés in fine par la mention « Vous disposez d'un délai de trente jours pour me faire parvenir vos observations ».

28. Notification de redressements (n ^os 2120, 2120 bis et 3924) :

En cas de procédures d'imposition d'office :

- dans les notifications n ^os 2120 et 2120 bis, l'alinéa « Vous disposez de trente jours... » est rédigé ainsi : « Vous disposez de trente jours pour me faire parvenir vos observations. »

Le renvoi (2) est supprimé.

- dans la notification de redressements n° 3924, l'alinéa « Conformément aux dispositions... » est rédigé ainsi : « Vous disposez de trente jours pour me faire parvenir vos observations. »

Le renvoi (3) est supprimé.

29.S'agissant de procédures non contradictoires, l'Administration n'est pas tenue de répondre aux observations écrites de l'intéressé.

30.Les dispositions de l'article 8 ne sont pas applicables dans le cas de demandes d'audition répétitives ou manifestement abusives du fait de leur nombre et de leur caractère systématique.

  2. OBLIGATIONS D'INFORMER LES ADMINISTRÉS DES DÉLAIS DE RECOURS CONTENTIEUX.

31.Le décret n° 65-29 du 11 janvier 1965 relatif aux délais du recours contentieux en matière administrative indiquait dans son alinéa 6 : « Les dispositions du présent article ne dérogent pas aux textes qui ont introduit des délais « spéciaux » d'une autre durée. Lorsque ces délais sont inférieurs à deux mois, ils ne seront opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés dans la notification de la décision. »

32.L'article 9 du décret de 1983 abroge la seconde phrase de cet alinéa et ajoute un alinéa 7 ainsi rédigé : «  Les délais de recours ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. »

33.Ce texte concerne les recours contentieux soumis à un délai et portés devant la juridiction administrative. L'absence de toute mention rend le délai inopposable. Faute de notification régulière, l'administré peut saisir le juge à tout moment. Toute décision administrative devra donc mentionner de façon précise les délais et toutes les voies de recours qu'il s'agisse de recours juridictionnel ou hiérarchique ou de consultation de commissions administratives.

34. Il sera indispensable désormais d'indiquer les voies de recours dans les cas suivants :

- retrait ou refus d'agrément ;

- décisions de retrait ou de non-renouvellement de l'agrément des centres de gestion agréés et des associations agréées des professions non commerciales ;

- décisions prises par la Commission nationale de l'ordre des experts-comptables ;

- refus de sursis de paiement ;

- refus d'offres de garanties présentées en matière de sursis de paiement, lorsqu'il s'agit de droits d'enregistrement ou de contributions indirectes ;

- rejet de la demande de dispense de versement d'acomptes trimestriels en matière de profits de construction ;

- décisions d'exiger une caution en matière de remboursement de crédit de taxe sur la valeur ajoutée non imputable ou pour le paiement sur les encaissements de la taxe sur la valeur ajoutée en matière de fiscalité immobilière ;

- décisions prononçant la déchéance d'un régime de paiement fractionné ;

- refus de communication de documents administratifs.

35. S'agissant des décisions consécutives aux demandes initiales de communication pour lesquelles la Commission d'accès aux documents administratifs n'a pas été saisie, la notification de refus partiel ou total de communication doit désormais préciser à l'intéressé qu'il dispose d'un délai de deux mois suivant la réception de cette notification pour solliciter l'avis de la commission.

36.Lorsque la notification a pour objet de confirmer un refus de communication faisant suite à la saisine de la Commission d'accès aux documents administratifs, l'intéressé sera informé de la possibilité de déférer cette décision au juge administratif dans le délai de recours contentieux.

  C. - DISPOSITIONS CONCERNANT LE FONCTIONNEMENT DES ORGANISMES CONSULTATIFS PLACÉS AUPRÈS DES AUTORITÉS DE L'ÉTAT ET DE SES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS ADMINISTRATIFS.

37.Le chapitre III du décret traite du fonctionnement des organismes consultatifs dont l'avis est requis préalablement aux décisions prises à l'égard des usagers.

Il prévoit notamment, en l'absence de textes réglementaires :

- les délais de convocation (cinq jours avant la date de la réunion) ;

- la communication des documents aux membres de la commission ;

- les quorums ;

- la communication des extraits de procès-verbaux aux intéressés.

  I. Champ d'application

38.Aux termes de l'article 10, ces dispositions sont applicables aux organismes collégiaux dont l'avis est requis préalablement aux décisions prises à l'égard des usagers et des tiers par les autorités administratives.

39.Les dispositions des articles 10 à 15 du décret sont donc applicables aux commissions consultatives suivantes :

- commission communale des impôts directs qui doit émettre un avis sur les réclamations présentées en matière de taxe d'habitation, de taxe d'enlèvement des ordures ménagères, de redevances communale et départementale des Mines ;

- commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires lorsqu'elle est saisie d'un différend dans le cadre de la procédure contradictoire ou d'une demande de remise des majorations de droits prévues aux articles 1729 et 1757 du Code général des Impôts lorsque ces majorations sont consécutives à des redressements qui relèvent de sa compétence (art. L. 250 du L.P.F.) ;

- commission départementale de conciliation ;

- commissions d'agréments administratifs ;

- commission d'agrément des centres de gestion agréés et des associations agréées des professions libérales ;

- commission régionale de l'ordre des experts comptables.

  II. Incidences du décret

a. Convocation des membres.

40. L'article 11 du décret prévoit, à défaut de dispositions réglementaires contraires, l'envoi d'une convocation écrite comportant l'ordre du jour cinq jours avant la date de la réunion. Cette exigence est prescrite à peine d'irrégularité de la procédure.

41.Par contre, l'adjonction à la convocation des documents nécessaires à l'examen des affaires portées à l'ordre du jour n'étant prévue que d'une manière éventuelle, son défaut n'entraîne pas l'illégalité de la procédure.

42.Les délais de convocation prévus par les textes concernant la commission départementale de conciliation ( art. 1653-B du C.G.I. ) et les commissions locales et centrales d'agrément ( art. 121-V bis et 121-V ter de l'annexe IV au C.C.I. ) sont maintenus.

43.Pour les autres commissions, il convient donc impérativement d'envoyer ces convocations cinq jours avant la séance (délai franc n'incluant ni le jour de la convocation, ni le jour de la réunion) et, sur demande expresse des commissaires non fonctionnaires, leur communiquer une copie du rapport de l'Administration et des documents annexes (cette règle est déjà en pratique pour le contribuable).

44.Ainsi, pour la commission communale des impôts directs, cette commission se réunit à la demande du directeur des Services fiscaux sur convocation du maire. Dans la pratique, la réclamation (ou un extrait de la réclamation) sur laquelle la commission doit émettre un avis est adressée au maire qui devra désormais prendre toutes dispositions pour que soit respecté le délai de cinq jours de l'article 11 du décret.

45. Pour la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires et la commission départementale de conciliation, aucun délai n'est actuellement imparti à l'Administration pour la convocation des membres (seuls les délais de convocation du contribuable sont prévus).

Les commissaires sont convoqués par le secrétaire au moyen d'une lettre n° 2203 à laquelle est annexée la liste des affaires inscrites à l'ordre du jour.

Il est indiqué aux commissaires qu'ils peuvent prendre connaissance, au secrétariat de la commission, des rapports établis par l'Administration sur ces affaires.

Cette convocation doit, désormais, parvenir aux commissaires cinq jours au moins avant la date de la réunion. Pratiquement, il conviendra, avec l'accord du président, d'adresser ladite convocation au moins quinze jours avant la date de la réunion.

46.Pour les membres non fonctionnaires, la convocation comporte l'ordre du jour et informe les intéressés que les documents relatifs aux affaires qui seront examinées au cours de la séance peuvent être consultés au secrétariat de la commission.

b. Quorum.

47.l'article 12 du décret confirme l'exigence du quorum de droit commun à défaut de dispositions réglementaires contraires.

Cette disposition est sans incidence en matière fiscale, car les quorums sont, dans tous les cas, fixés par les textes réglementaires (sauf pour le comité des abus de droit, mais dans ce cas, tous les membres doivent être présents).

c. Impartialité de l'organisme consultatif.

48.L'article 13 du décret prévoit que le membre d'une commission qui a un intérêt personnel à l'affaire qui fait l'objet de la réunion ne doit pas prendre part à la délibération, c'est-à-dire qu'il ne doit pas assister à la séance ou se retirer lorsque l'affaire est évoquée. La seule présence de la personne en cause vicie la délibération et entraîne la nullité de l'avis subséquent. Cette sanction s'applique sauf s'il est établi que la participation du membre intéressé est restée sans influence sur la délibération. Étant donné la difficulté de rapporter cette preuve négative, il est préférable que l'intéressé s'abstienne de siéger.

49.Ces dispositions à caractère général pourraient, le cas échéant, être invoquées par les contribuables à l'encontre des avis émis par la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires ou la commission départementale de conciliation, ainsi que, éventuellement, par la commission communale des impôts directs.

50. Il est rappelé que les fonctionnaires siégeant à la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires ne doivent pas avoir participe à la préparation d'une imposition dont cette instance est appelée à connaître ( cf. Doc. de base 13 M-2521, p. 125, n° 14 ).

51. Il est aussi souhaitable d'éviter, dans toute la mesure du possible, qu'un employé supérieur, ayant des liens familiaux étroits (conjoint, notamment) avec l'agent qui a procédé à l'instruction de l'affaire examinée, participe aux délibérations ( cf. B.O.D.G.I. * 13 M-2-82 ).

52.En matière fiscale, le vice de procédure dont serait entaché l'avis émis par un organisme consultatif n'entraîne pas l'irrégularité de la procédure d'établissement de l'impôt.

Par suite et pour le cas où le Tribunal estimerait que l'avis de la commission est entaché de nullité en vertu des dispositions de l'article 13 du décret, il s'en suivrait un renversement de la charge de la preuve du bien-fondé du redressement qui serait dans tous les cas à la charge de l'Administration.

d. Rédaction d'un procès-verbal.

53.La réunion de l'organisme consultatif doit donner lieu à la rédaction d'un procès-verbal. En vertu du premier alinéa de l'article 14 du décret, les mentions suivantes doivent y figurer expressément :

- nom et qualité des membres présents ;

- questions traitées au Cours de la séance ;

- sens de chacune des délibérations. Il y doit y figurer également, si l'un des membres le demande, mention de son désaccord avec la majorité.

54. Ce premier alinéa s'applique à toutes les commissions et il appartiendra aux services chargés du secrétariat de respecter les nouvelles prescriptions au regard de l'établissement des procès-verbaux des séances.

55. Le deuxième alinéa de l'article 14 prévoit que lorsque la décision doit être motivée en application de la loi du 11 juillet 1979, la notification de la décision doit être accompagnée d'une copie du procès-verbal.

56. Les refus d'agrément administratif, n'entrant pas dans le cadre de la loi du 11 juillet 1979, n'ont pas à être motivés.

57. Par ailleurs, les décisions de rejet d'une réclamation (avis de la commission locale) sont motivées en vertu de la règle générale fixée par l'article R.* 198-10 du L.P.F. et non pas en application de la loi du 11 juillet 1979. Une copie du procès-verbal ne doit donc pas être adressée au contribuable.

58. Pour ce qui est des commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires et des commissions départementales de conciliation, l'article R.* 60-3 du L.P.F. prévoit que l' avis motivé est notifié au contribuable. En pratique, cet avis est notifié, dans son intégralité, au contribuable par voie postale au moyen d'une lettre recommandée avec accusé de réception. Des modèles d'imprimés sont adaptés à chaque type d'affaire (cf. Doc. de base 13 M-923, p. 46, n° 4).

59. Quoique déjà appliqué en fait pour les commissions d'agrément des centres de gestion et les commissions régionales de l'ordre des experts comptables, ce dispositif devra être systématiquement généralisé.

e. Carence de l'organisme consultatif.

60.L'article 15 du décret qui institue une mise en demeure pour pallier la carence d'un organisme consultatif qui n'émet pas d'avis dans un délai raisonnable est sans incidence pour la Direction générale des Impôts.